加强和改进法律顾问制度的游仙实践

2022-08-26 14:14文章来源: 司法局
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近年来,游仙区深入贯彻落实习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略,加快推进法治政府建设,坚持用法治思维和法治方式抓好普遍建立法律顾问制度工作。充分发挥法律顾问专业优势,促进党委依法执政、政府依法行政、部门严格规范公正文明执法、企事业单位依法经营管理和公民依法表达诉求维护合法权益。

一、建立健全法律顾问制度的背景和意义

党的十八届三中全会强调坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,并提出普遍建立法律顾问制度的任务要求,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也对法律顾问制度建设提出相应要求。2016年6月16日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》,进一步细化法律顾问制度,为各地普遍推行提供指导意见。

近年来,游仙区委、区政府充分认识到法律顾问在推进全面依法治区、建设“法治游仙”中的重要作用,于2014年印发了《关于普遍建立法律顾问制度的通知》(绵游委办〔2014〕91号),成立了由区委副书记任组长的游仙区普遍建立法律顾问制度工作领导小组,负责普遍建立法律顾问制度各项工作。同时,将普遍建立法律顾问制度纳入区委、区政府年度目标绩效考核,全区法律顾问覆盖面不断扩大。

但在工作实践中,全区法律服务资源匮乏、法律顾问经费难保障、法律顾问履职不到位、群众获得感不明显等问题仍然存在。同时,随着行政复议、行政应诉等法律法规的修改,公共法律服务体系建设的推进,人民群众法治意识的不断增强,法律顾问服务内容由原传统的法律咨询、行政应诉工作向合法性审查,重大行政决策法律论证,重大经济项目、经济合同、合作协议,重要规范性文件草案的研究论证、评估,参加信访接待,参与重大突发事件,以及行政复议、行政应诉和行政执法监督等具体案件和事务的办理工作延伸,原有法律顾问聘用模式已不能满足新形势下的工作,原有选聘方式和经费保障已不能完全适应当前工作。因此,加强和改进法律顾问制度势在必行。

二、主要做法和工作成效

(一)加强顶层设计,完善法律顾问制度体系。游仙区委、区政府高度重视,分类分级逐步加强和完善法律顾问各项工作机制。将加强和改进村(社区)法律顾问制度、党政机关法律顾问制度分别纳入2018年、2019年全区全面深化改革项目统筹推进。2018年8月,以游仙区依法治区领导小组名义出台了《关于加强和改进一村(社区)一法律顾问工作的意见》(绵游法组〔2018〕2号)。2020年,区委办公室、区政府办公室先后印发了《关于加强和改进党政机关法律顾问工作的实施方案》(绵游委办〔2020〕6号)、《绵阳市游仙区委区政府法律顾问团管理办法》(绵游委办〔2020〕20号)等文件,区委区政府—党政机关—村(社区)三级法律顾问服务体系初步建成。

(二)加强队伍建设,不断优化法律服务资源。为进一步壮大辖区法律专业队伍,制定了实施招引100名法律服务人才、招聘100名法律顾问的“双百”培育计划。2018年以来,新建律所1家,争取市区共管律所9家,通过服务承诺签约律所7家,引进各类法律服务人才300余人,有效缓解了法律服务机构和人才匮乏、城乡分布不均、法律服务覆盖不够的问题。严格法律顾问任职条件,建立“游仙区公共法律服务资源库”,实行准入退出机制,对符合条件的法律服务机构和服务人员通过签订服务承诺入库,实行动态管理。

(三)加强保障力度,激发法律顾问工作活力。加大政府投入,将法律顾问纳入政府购买法律服务范围,全力保障法律顾问工作所需经费。“一村(社区)一法律顾问”从村(社区)现行工作经费总额中单列3%—5%作为村(社区)法律顾问费用;党政机关法律顾问根据单位法律服务需求量、业务难易程度、法律风险大小等因素,参照行业标准合理协商法律顾问费用;落实了区委区政府法律顾问团专项经费45万/年,用于法律顾问咨询费、法律顾问值班补助、法律顾问专案补助和法律顾问团管理费用,确保了法律顾问的良性运行。

(四)分级分类实施,推动法律顾问制度常态化运行

1.加强和改进一村(社区)一法律顾问制度。2018年,为健全公共法律服务体系,实现法律服务人员的全覆盖,游仙区先行先试,积极探索完善一村(社区)一法律顾问工作新路径。

一是实行“镇所对接”。严格法律顾问选聘程序,由镇(街道)在“游仙区公共法律服务资源库”中与法律服务机构进行“双向选择”,确保一个镇(街道)及其村(社区)与一个律师事务所(基层法律服务所)签约,律师事务所指派专人开展顾问工作,着力避免因法律服务人员个人与村(社区)签约,而造成单打独斗、精力不济,服务质效降低。积极探索法律顾问助理制度,针对法律顾问一人挂多个村(社区)问题,鼓励律所聘请法学专业学生、志愿者、法律明白人担任法律顾问助理,辅助分流法律服务事项,努力避免“大律师不办小案”。

二是落实“清单管理”。加强法律顾问日常管理,理清镇(街道)6条“责任清单”,村(社区)法律顾问10条“任务清单”。统一印制村(社区)法律顾问工作手册,确保“一人一本”,要求法律顾问定期按清单“打卡”记录顾问工作。在村(社区)干部群众微信群、村(社区)公共法律服务室公示法律顾问信息和任务清单,倡导群众参与监督,着力将落实任务清单情况与经费支付挂钩,促进法律顾问履职。

三是开展“双向考评”。探索完善考核考评机制,将镇(街道)管理和使用法律顾问情况纳入全面依法治区年度考核、法治政府建设专项督察,着力管好“聘用方”。督促镇(街道)党(工)委、人民政府(办事处)对法律顾问履职情况进行月评、季督、年考核,区司法局将考评结果作为律师、法律服务工作者年度备案审核的重要依据,抄送给有管辖权的司法行政机关和行业协会,着力管好“服务方”。

四是建立“黑名单制度”。建立法律顾问工作激励惩戒机制,每年对优秀法律服务机构、法律顾问人员给予表扬。建立“黑名单”管理制度,按年度清理法律服务资源库,对推进村(社区)法律顾问工作不力的法律服务机构限期整改,纳入续订合同“等待区”,对整改依旧不积极、效果不明显、群众不满意的机构和个人将纳入全区公共法律服务“黑名单”,移出法律服务资源库,通报给全区各部门、镇(街道)、企事业单位,三年内不得在游仙从事公共法律服务。

截至目前,全区172个村(社区)聘请了法律顾问,覆盖率达100%。2018年以来,村(社区)法律顾问参与专项法治宣传1100余场次,举办法治讲座900余场次,参与化解矛盾纠纷680余件,解答法律咨询1.4万余人次,办理法律援助案件200余件,为村(社区)提供法律意见450条。

2.加强和改进党政机关法律顾问制度。2019年,在总结一村(社区)一法律顾问全覆盖成功经验基础上,以点扩面,继续深化党政机关法律顾问制度改革,将其作为“一村(社区)一法律顾问”制度的“姊妹篇”深入推进。党政机关法律顾问的选聘和管理同样按照“双向选择”“清单管理”“双向考评”“黑名单制度”等方式进行。截至目前,全区12个镇(街道)、29个区直部门、市区共管部门聘请了法律顾问,其中,设立公职律师的2家,党政机关法律顾问工作在全区已经普遍推进。

3.加强和改进区委区政府法律顾问团制度。区委区政府法律顾问团成立于2012年7月,为适应新形势新需要,进一步提升法律服务质效,防范法律风险。2020年,在深入调研的基础上,按照上级有关要求和借鉴先进发达地区先进经验,对区委区政府法律顾问团进行了改进和完善。

一是设置“常年法律顾问(机构)+特聘法律顾问(专家)”顾问团模式。区委区政府法律顾问团由5名(个)常年法律顾问(机构)和3名特聘法律顾问(专家)组成,实行一年一聘、动态管理。常年法律顾问机构根据有关规定按照需要的专业领域择优选聘律师事务所,签订聘用合同。获聘律所负责指派1名资深律师履行常年法律顾问职责,并配备1至2名法律顾问助理协助办理日常工作。获聘律所指派担任常年法律顾问的律师由区委、区政府颁发聘书。特聘法律顾问由个人自荐、有关组织推荐,根据区委、区政府工作需要择优选聘,由区委、区政府颁发聘书。

二是采取值班工作制、会议工作制和委托服务制履行工作职责。明确了区委、区政府法律顾问具体承担的11项工作职责。建立法律顾问轮流坐班和专业值班制度,协助区司法局处理区委区政府日常法务工作,完成临时指派的涉及专业领域的决策咨询和法律服务工作;建立法律顾问列席(参加)会议制度,通过列席(参加)相关会议,陪同区委、区政府领导接待来访群众等,提出法律意见;建立法律顾问委托服务制度,接受区委、区政府的委托,按照区司法局的指派或接受部门(镇、街道)委托,代理有关案件,参与专项法务工作,完成相关法律事务或提供相关专项法律服务。

三是实行“末位淘汰”制加强对法律顾问团的工作考核。建立法律顾问工作考核制度,每年度根据法律顾问日常履职情况和承办法务实效进行考评,考核优秀的律所和个人给予奖励。常年法律顾问实行“末位淘汰”,根据考核等次和排名决定是否续聘。特聘法律顾问根据工作需要和考核结果决定是否续聘,即工作不需要不再续聘、考核不合格不再续聘。

2012年7月至2019年底,法律顾问团参与办理行政复议案30余件、行政诉讼案382件,参与重大决策咨询和合同审查,提出法律意见330余份。通过对选聘方式和管理方式的加强和改进,今年以来,区委区政府法律顾问团参与值班187天,列席(参加)相关会议75次,办理行政复议案9件,行政诉讼案10件,参与重大决策咨询和合同审查124件/次,累计提示法律风险、提出法律意见建议350余条,顾问团履职能力进一步增强。

(五)以点带面推进,法律顾问服务质效不断提升

1.积极助力乡村振兴。出台《一村(社区)一法律顾问信息化服务指导意见》,强化法律顾问微信工作群应用,规范工作群运行标准,推行“法律管家+法律顾问”服务模式,统筹调配法律服务资源,将法律触角延伸到底,法律服务覆盖到边,切实提高群众获取法律服务的便捷度。鼓励引导法律服务机构开发乡村法治体检产品,建立乡村法治体检常态化机制,切实提高基层依法治理能力和水平。今年以来,法律顾问参与村(社区)重大决策、修订村规民约80余件次。

2.推进信访积案化解。争取区财政每年投入40万元,向区法学会、法协会购买法律服务,组建“游仙区信访积案化解顾问团”,将信访积案包案到人,通过释法析理、代理案件、引导申诉等法律服务方式,化解信访积案。2017年至今,律师包案80件,有效化解36件,有效稳控44件。《游仙区“防新案、化积案、攻难案”打造新时代“枫桥经验”升级版》入选2020全国创新社会治理典型案例。

3.参与融合法律服务。2017年出台《关于建立健全融合发展法律服务机制的实施意见》,组建法律服务“一团一库”,落实融合小微企业“免费法律顾问”制度,协助企业解决经营过程中的涉法“疑难杂症”。《游仙区融合法律服务机制的探索与实践》入选中国社会科学院法学研究所、社会科学文献出版社发布的《法治蓝皮书·四川依法治省年度报告No.6(2020)》。

4.深化企业法治体检。2020年7月,在全区范围开展民营企业“法治体检”百日巡诊活动。依托“企业智能法律体检”系统,为企业免费提供普惠式、自助式的网上法治体检。在此基础上,对困难小微企业,通过政府购买服务,组织律师团队上门免费开展“一对一、互动式”法治体检。积极搭建企业与法律服务机构对接平台,引导企业自主选择法律服务机构,开展常态化有偿法治体检,帮助企业有效应对新冠疫情,尽快复工复产,促进企业依法合规经营。截至目前,参与网上法治体检企业42家,提出法律建议83条,拟开展免费上门法治体检15家,自主开展有偿法治体检的企业6家。

三、工作体会及前景展望

(一)提升法律顾问社会认同感。推进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设,法律顾问有着不可或缺的重要作用。法律顾问站在中立者角度,提前介入重大行政决策,既能当好“法律把关人”,又可以及时建言献策,有效降低决策风险和成本,提高决策质量。建立法律顾问制度,充分发挥法律工作者专业优势,是促进依法、科学、民主决策的重要保证,是推进依法行政的重要手段,是完善社会治理方式、健全防范化解社会矛盾纠纷机制的重要途径。因此,要进一步加大法律顾问制度的宣传力度,充分展示法律顾问的作用和价值,不断提升顾问单位对法律顾问工作的重视和支持力度,提升群众对法律顾问的知晓度,为法律顾问制度全面推进营造良好的社会氛围。

(二)转变法律顾问服务方式。随着法治进程的推进和人民群众法治意识的提升,对法律顾问工作提出更高的要求。“服务清单”制度划定了法律顾问职责范围,既避免了法律顾问顾而不问、疏于职守,也防止了法律顾问越俎代庖、超越职责。通过落实坐班、值班制度,推动法律顾问由“被动服务”向“主动上门服务”转变,并参与到全区经济社会发展和稳定等各领域各方面。要进一步推广“互联网+”服务方式,强化智慧服务,突出网上服务、网上办案,着力解决公共法律服务最后一公里覆盖难的问题。进一步健全法律顾问三级微信群,推广法律顾问利用微信、网络为群众提供更加优质高效的法律服务。用好“法治游仙”微信公众号、推广法律顾问APP,提升线上法律服务效率。

(三)强化法律顾问工作保障。法律顾问作用的有效发挥,离不开有力的组织领导和坚实的工作保障。顾问单位要加大经费保障力度,为法律顾问正常履职提供必要的工作条件,保证其了解有关事务情况和独立发表法律意见的权利。要坚持法律顾问常态化培训,定期组织召开法律顾问的专题培训和工作座谈会议,努力加强聘用方、服务方和服务对象的多向对接和“面对面”交流,进一步增强群众遇事找法、办事依法意识,解决法律服务供需不对等、服务质效深浅不一的问题,不断提高服务效率和质量。

(四)加强法律顾问考核管理。配套制度的落实是保障法律顾问制度常态化运行的基础,科学合理的考核考评和奖励惩戒制度能够发挥激励和鞭策作用,有效提升法律顾问服务质效。要进一步完善考评机制,坚持“过程+实效”并重,探索建立法律顾问工作激励机制,每年对优秀单位和法律服务机构给予表扬奖励。进一步完善法律顾问准入退出机制和各项工作规范,坚持用制度管人、管事,推动法律顾问考评工作更加务实、高效、透明。探索“第三方评价机制”,不断提升法律顾问使用频率和群众工作满意度。

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